苏锦河

作为地方政府债务管理体制改革的重要配套措施，始于2015年的地方政府债务置换深刻改变了地方政府债务的存在形式，地方政府债务置换的影响不仅是对作为负债方的地方政府，对于资产方整个金融市场也有着重大影响。

地方政府债务置换的背景

2010年之前，虽然根据《预算法》等法律法规要求，禁止地方政府直接举债，但地方政府在经济社会发展中事实上通过各种形式积累了大量的债务，地方政府债务的界定在实践中始终处于模糊的状态；2010年和2013年审计署对地方政府债务进行了多轮审计认定，财政部也于2014年10月下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知，各地集中上报并清理甄别2014年末的存量政府性债务。根据全国人大常委会预算工委的调研报告，截至2014年末，全国地方政府债务余额为15.4万亿元，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》提出对于上述债务中，“通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换”。地方政府债务置换在2015年正式开始。

地方政府债务置换发行进度

2015~2018年，全国累计发行地方政府置换债券12.18万亿元；截至2018年末，地方政府债务中仍有超过2000亿非政府债券形式的存量债务，后续仍有置换的可能。

从完成进度来看，以截至2017年底待置换规模减去2018年置换债券发行量估算2018年底非政府债券形式存量政府债务，其中2017年底待置换规模=2017年底地方政府债务余额-2017年底地方政府债券余额。从全国范围来看，2017年底地方政府债务余额为16.51万亿元，2017年底地方政府债券余额为14.74万亿元，则截至2017年底待置换规模为1.77万亿元，2018年地方政府置换债券发行规模为1.34万亿元，则根据该公式估算截至2018年底非政府债券形式存量政府债务规模为0.43万亿元。

分地区来看，由于非政府债券形式的地方政府债务到期数据缺失，以2017年底待置换规模减去2018年置换债券发行量对截至2018年底非政府债券形式存量政府债务余额进行估算，根据这一测算，广东、江西、云南等地还剩余相对较大规模非政府债券形式存量政府债务，而湖南、浙江、宁波、贵州、黑龙江、湖北等地截至2018年底非政府债券形式的存量政府债务余额为负，则说明上述地区的部分或有债务已转化为一类债务并进行了置换。根据《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定，“对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”，相关置换符合规定。

为了减少大体量地方政府债券发行对市场利率产生过大扰动，2015年5月财政部、中国人民银行、原银监会联合下发了《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，要求为了更为高效便捷的推动地方政府债务置换，部分置换债发行可以采取定向承销的发行方式。整体来看，截至2018年末，采用定向发行方式的置换债券规模为3.88万亿元，公开发行的置换债券规模为8.30万亿元，定向发行的置换债占比为31.87%。

地方政府债务置换影响分析

通过地方政府债务置换，地方政府债务风险的可控性大幅增加，相关影响主要体现在两个方面。一方面使隐性债务显性化，通过地方政府债务置换不仅是将地方政府债务从银行贷款、信托、融资租赁等分散的形式统一为透明的地方政府债券，更是通过将相关债务纳入地方政府预算管理，加强了地方政府债务管理的规范性、透明性；另一方面切实减轻了地方政府债务的还本付息压力。

根据全国人大常委会预算工委调研组《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》，截至2014年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额为15.4万亿元，其中融资平台企业作为举借主体的规模占比为39%，即融资平台企业约6万亿的有息债务被纳入地方政府债务置换范围。从结果来看，债务置换一方面直接缓解了城投企业的还本付息压力，另一方面对于修复城投企业资产负债表以及投资人对城投企业的信心产生了重要作用，客观上提升了城投企业的再融资能力，城投企业违约风险显著降低。

地方政府融资方式转型方面，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的制度设计，地方政府债务融资“开前门、堵后门”，地方政府具备发债权后，城投企业的政府融资职能应逐渐弱化，但从近年来的城投企业融资规模依然维持增长趋势来看，由于经济发展阶段、政府职能定位、地方财政所处的收支困境等多种原因，完全剥离城投企业政府融资职能仍需时日。

（作者系中债资信公用与机构部分析师）