地方债迎发行高峰 开前门堵后门要坚决

中国经济导报-中国发展网 2019-06-11 11:06

中国经济导报记者|李盼盼

地方债发行在经过短暂放缓后,将迎来年内发行高峰。

统计显示,今年5月份,地方债发行规模为3043亿元,尽管低于一季度月均水平,但较4月份增长34%。截至5月底,2019年共发行1.94万亿元地方债,较去年同期增长率达121.04%,完成全年新增限额3.08万亿元的62.99%。

业内人士表示,今年地方债发行时间点明显提前,这改变了以往地方债发行不均衡,年初发行量少的状况。在经历4月份发行放缓,5月份规模回升后,预计6月份地方债发行将放量,估计达到6000亿元以上,单月发行规模有望创年内新高。

与此同时,信用风险事件如影随形,始自2018年的债务违约大潮尚未退去。

“目前,地方政府的隐性债务大多存在于市、县两级政府,而且部分地方政府隐性债务还款来源和担保措施缺乏实际保障。”交通银行首席经济学家连平表示,处置地方隐性债务的关键,一是摸清隐性债务规模,二是“堵好后门,开好前门”。

地方债发行加快

从今年情况看,地方债发行节奏较往年明显加快。截至5月底,2019年共发行1.94万亿元地方债。其中,再融资一般债发行3682.56亿元、新增一般债发行5997.78亿元、再融资专项债1097.79亿元及新增专项债8598.41亿元。新增一般债占全年新增地方政府一般债务限额的64.49%,新增专项债占全年新增专项债务限额的40.00%。

连平表示,《政府工作报告》中提到的“继续发行一定数量的地方政府置换债券”目前并未发行,地方债5月发行量目前仍处在低位,预计下半年地方政府可能会面临较大的发债压力。同时,今年地方债发行的稳步推进,在一定程度上减弱了去年下半年“扎堆”发行造成利率债供给冲击的可能性。

分地区看,5月份发行地方债的省份共计18个,以再融资一般债和新增专项债为主。其中,河北、河南、辽宁、贵州、福建、湖北、宁夏7个省份仅发行再融资债,广东、新疆、黑龙江3个省份仅发行新增债,其余各省均有发行。国金证券在一份研究报告中指出,从发行体量看,四川、广东、广西位列前三,发行规模合计1286.77亿元,占4月总规模的42.28%。具体来看,发行再融资债靠前的省份为四川、河北,两省合计发行571.41亿元,占借新还旧总额的41.21%;四川、广东新增债发行金额超过300亿元,两者合计发行占新增债总额的46.67%。

从项目分类看,5月份发行的新增专项债仍以棚改专项债和土储专项债为主,两者合计占比74.26%,较4月份小幅下降。连平认为,土储专项债发行金额虽高,但无法成为拉动基建的主力,加之专项债资金并不能作为项目资本金,其余专项债对基建投资的拉动作用较为有限。

今年共有1.3万亿元地方债到期,1~5月份已发行4799.4亿元借新还旧债,仅占到期规模的36.5%。“在新增债券和借新还旧债双重压力下,预计6月份地方债发行将放量,达6000亿元以上。”国盛证券分析师刘郁认为。

地方政府债务主要分为直接债务和隐性债务。直接债务指地方政府发行的债券,以及尚未置换成债券的存量债务。据财政部披露,截至2019年4月末,全国地方政府债务余额19.679万亿元,控制在全国人大批准的限额之内。

连平表示,地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,牵涉范围很广,如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等,都应该属于政府隐性债务。

中国经济导报记者从知情人士处获悉,为坚决遏制假借PPP名义增加地方政府隐性债务风险,财政部下发通知,就增加地方政府隐形债务的项目如何处理提出了一系列的要求,并要求各级财政部门在6月底前完成入库PPP项目纳入政府性债务检测平台情况梳理核实工作,并于7月20日前将有关情况报送财政部金融司和PPP中心。

风险有所露头

金融风险防范重点要看债务领域,而庞大的地方政府债务给国内金融稳定带来了不确定性。

来自中金公司的数据显示,目前国内存量债务总量在220万亿元左右,其中来自中央政府、地方政府直接负债约33万亿元,企业部门负债约140万亿元,居民的房地产、信用卡还款等负债约49万亿元。在企业部门负有的140万亿元债务中,有30万亿~40万亿元属于地方政府融资平台的负债,加上政府33万亿元直接负债,总量在60万亿元左右。

“这笔债务是中国存续债务的一半,占GDP的50%~60%,也是可能对金融稳定带来冲击的重要因素。”中金公司投资银行部执行总经理程达明表示。

去年以来,一些地方政府平台债务频现“爆雷”,尤以内蒙古、贵州、青海等省份居多。这种情况并未在今年改善。

5月中旬,安信信托作为受托人发起设立的“安信·新农村建设发展基金集合信托计划”出现项目本益未全额兑付的情况,产生逾期,涉及项目金额约28亿元。这一信托计划成立于2013年,投向为贵州乐湾国际新农村建设项目,安信信托通过股权投资方式,从项目早期开发、土地整理收储、开发建设及运营销售全产业链参与。产品到期日为2019年4月28日。

这不是个案。4月份,中泰信托旗下一款信托产品发生逾期,融资方亦为贵州省城投公司——凯里开元城市投资开发有限责任公司。产品信息显示,该项目资金用于向凯里开元城投发放委托贷款,最终用于贵州凯里市棚户区改造工程白午安置房项目。逾期原因是融资方短期流动性困难。

程达明表示,除了负债总量庞大外,地方政府债务还存在期限错配的问题,且地方融资平台盈利能力也普遍较低。如何用短贷带动长投资产,如何用地方融资平台每年“涓涓细流”般的经营性现金流覆盖还本付息压力,是化解地方政府债带来的系统性金融风险的关键。

防范化解风险正当时

从短期来看,各类地方融资平台近年来尚未出现实质性的大面积违约,继续融资保持债务稳定也仍是地方政府重要的考核标准。

但程达明指出,中长期来看,地方政府融资平台依然需要推动转型发展。他建议,一个区域内的地方政府融资平台需要整合做大做强,提升整体信用等级,进而保持再融资的稳定。

据了解,重庆、四川、贵州、浙江四个省份已开始践行地方政府融资平台整合。合并后,短期的个别风险科技化解,融资成本也可以下降。

另一方面,地方政府融资平台业务需要“肥瘦搭配”。在承担包括基础设施建设、土地整理等公益性的主营业务外,程达明认为,地方政府融资平台还需要形成具有地方特色、能够具有垄断优势、提供稳定经营性现金流的业务。

“未来5~10年内,地方政府融资平台通过转型,将有望成为具有先进公司治理、鲜明地方经营特色,主营业务突出的地方城市经营商。”程达明说。

也有不少业内人士表示,“堵好后门,开好前门”尤为重要。

“开前门”指的是2014年修改预算法,允许地方自主发债。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此,地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债,由此地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是,信托、城投债、银行贷款等多种融资方式,其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下,允许地方自主发债成为更优选择。

“堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱,更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确,造成对有关政府部门监督和约束不足,易引发过度举债。

在地方政府债券受到市场热捧之时,同样需要完善、改进相关的服务体系建设。

对此,连平表示,首先在使用地方债资金的过程中要兼顾效益和风险。政府在地方债资金使用上,应有效管理资金。同时,投资者在购买债券的时候要清楚债券的具体用途,不能仅仅因为门槛低、收益好而盲目跟风。因此在整个销售过程中,公正透明的信息披露显得非常重要。对于政府而言,应加强项目的管理和运营,降低暴露的和潜在的风险。同时,及时披露相关信息,有利于投资者理性投资的形成,利于市场化发展。

其次,支撑债券发行的金融服务要跟上。信用评级对于债券来说非常重要,由于债券的期限时间三年到五年不等,对于评级机构来说要持续对债券的信息进行披露,使市场更加透明,利于投资者对该债券的评估。同时,对于交易清算、结算的服务要做到及时有效,这不仅包括再融资、质押、抵押、置换,甚至是企业破产清算,都需要有匹配的金融服务做支撑。否则,一旦出现问题纠纷,最终不仅仅是投资者金钱上的损失,更是政府信用的损失。

另外,要遵守“穿透原则”防范违规融资、变相举债。今年是地方政府债继续发力之年,更需要重点防控地方政府债存在的违法违规风险。风险主要集中在地方融资平台通过虚假PPP项目违规融资、地方投资基金的违规操作等。因此,严格遵守“穿透原则”,做到资金审查、专款专用,严防交叉金融业风险,切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。由于今年地方政府债门槛低、流动强,同样需要对中小企业投资者进行“穿透”管理,加强对投资者的风险教育。同时,也要防止在再融资、抵押、质押等环节出现违规行为。

责编:吕娅丹