近来，各地各部门坚持投资于物和投资于人紧密结合。图为小朋友们在浙江省金华市武义县青少年宫科技馆与机器狗互动。新华社
“十五五”规划《纲要》109项重大工程中，“保障和改善民生”单独成块，设25项民生重大工程，覆盖教育、医疗、“一老一小”、养老助残、社会关爱等。“这不只是修楼铺路的项目清单，而是国家从‘投资于物’向‘投资于人’转身的鲜明信号——把‘以人民为中心’写进工程图纸，让政策红利从红头文件搬进厨房、校门口、病床旁。”国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所社会事业研究室主任邢伟接受记者采访时分析。
从新换的电梯到社区食堂的烟火气，从医院的“一次挂号管三天”到校园里新增的学位，这些发生在身边的变化，正是民生领域重大工程落地见效的生动缩影。
民生工程被“单列”
从数字反差看理念跃迁
“中国式现代化，民生为大。”习近平总书记的重要论述，为新时代民生建设指明了根本方向。“十五五”时期，民生保障被摆在更加突出的位置，具体可从一组数据的对比中感受到直观的变化。
“十四五”时期，102项重大工程中民生类工程被融入到科教文卫各板块，主要目标是“补短板、保基本”。数据显示，“十四五”时期，我国义务教育巩固率和基本养老保险、基本医疗保险参保率都在95%以上，每千人口执业（助理）医师数增长到3.6人，建设125个国家区域医疗中心，支持208万户困难家庭适老化改造，对残疾儿童进行康复救助超过170万人次……
“十五五”时期，109项重大工程中保障和改善民生单独成块，共包含25项重大工程。在这一阶段，规划的主要目标则升级为“促均衡、提品质”。具体来看，“十五五”规划《纲要》设置的20项主要指标中，民生福祉类占7项——城镇调查失业率控制在5.5％以内；居民人均可支配收入增长与GDP同步；劳动年龄人口平均受教育年限从11.3年提至11.7年；每千人口拥有执业医师3.7人、注册护士5.1人；养老机构护理型床位占比从约68％提至73％；3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点；人均预期寿命提高到80岁。
“从‘十四五’到‘十五五’，民生工程的布局正从补齐短板转向系统集成。”北京市社会科学院副研究员王鹏接受记者采访时分析，将民生独立为六大方面之一即是最显著的变化，这标志着民生不再是发展的“附属品”，而是经济循环的“核心引擎”。
在邢伟看来，民生工程的战略意义在于“立短谋长”——短期内通过补短板、强弱项解决群众急难愁盼问题，长期则通过构建高质量民生保障体系，为经济增长注入持久动力。
记者注意到，“十五五”规划《纲要》在109项重大工程中，布局了28项新质生产力工程、25项民生工程，分列第一、第二位。“这正是国家顶层设计对‘科技创新-产业升级-民生改善’协同互促系统性重构的体现，彰显以创新为引领、以产业为支撑、以民生为目的的一体化发展逻辑。”邢伟具体分析道，从协同机制看，“十五五”规划《纲要》强化“科技-产业-民生”场景融合，如医疗设备更新、校园实训升级、养老适老化改造等，既以民生需求牵引技术迭代与产业应用，又以产业成果赋能民生服务提质，实现需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。
“民生投入不是单纯的消耗，而是能产生多重效益的‘优质投资’。”邢伟向记者表示，科技创新引领产业升级创造高质量就业与财政收入反哺民生，民生改善支撑人力资本跃升与内需扩张进而反哺创新投入，构成“创新驱动-产业升级-民生提质-内需扩容-再创新”的正向循环，体现“在发展中保障和改善民生、在满足民生需求中拓展发展空间”的政策意图。
从“保基本”到“提品质”迭代升级
在全生命周期织就保障网
记者注意到，在“十五五”规划《纲要》中，一些民生指标的表述也发生了变化。
与“十四五”规划《纲要》相比，“十五五”规划《纲要》将“基本养老保险参保率”调整为“养老机构护理型床位占比”，将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”调整为“3岁以下婴幼儿入托率提高”，将“每千人口拥有执业（助理）医师数”细化为每千人口拥有执业医师数和注册护士数。“其深层次政策考量在于，通过投资于人夯实人口高质量发展根基，构建全生命周期民生服务体系，更好破解发展不平衡不充分问题。”邢伟分析，这背后反应出民生工程迭代升级的三个层面：一是供给导向从补短板到补短板与提品质并举转变，二是资源配置从重建设到强服务转变，三是目标重心从兜底保障到全周期赋能转变。
建设1000所以上优质普通高中，让孩子在家门口就能上好学；支持1000个紧密型县域医共体建设，让基层群众看病更方便……在“十五五”规划《纲要》中，聚焦急难愁盼，在“一老一小”服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域，一批可感可及的民生工程将会落地。
3月16日召开的国务院第十一次全体会议提出，要不折不扣推动落实，特别是要抓好一批牵引性、撬动性强的重点工作。更大力度投资于人、服务于民生。
民生工程的提质增效并非孤立的，而是与“两重”“两新”政策的实施落地密不可分、相互赋能。
“五一”假期前夕，江苏省苏州市姑苏区污水泵站改造工程已整体进入收尾阶段。该项目于2025年成功获批第二批“两重”“两新”超长期特别国债资金2000万元，主要用于姑苏区10座老旧泵站的标准化改造，并于当年开工建设。截至目前，8座泵站已建成投运，剩余2座基本升级完成，计划在今年汛期前全面投入正式运行。
民生工程提质增效的同时，民生保障也在加速改善。据不完全统计，“两重”建设已支持84个人口流入重点城市新建和改扩建普通高中664所，新增普通高中学位超过100万个，随迁子女在公办高中就读比例稳步提升；支持改造4人间及以上病房1.5万间，群众就医条件进一步改善；优质托位供给持续扩大，县级以上托育综合服务中心加强建设……
“这正是‘民生即安全’防御逻辑的最好诠释。”王鹏对记者进一步分析，优质均衡的公共服务本质上是社会风险的“减震器”。当养老、医疗等基础服务实现均等化，个体的抗风险能力增强，社会整体预期就会趋于稳定。这在人口结构深刻调整的背景下，是预防社会收缩性风险、支撑共同富裕的关键“安全垫”。
政策暖心红利落地
还需打通“最后一公里”
“投资于人”，就是投资于国家的未来。“十五五”时期这25项民生重大工程，正为中国式现代化筑牢最温暖、最坚实的根本保障。
一分部署，九分落实。“十五五”时期推进民生工程“硬投资”与“软建设”并举，仍有“硬仗”要打。
“需要重点关注县域公共服务体系的‘服务下沉’效率，这是观察政策落地成色最灵敏的切口。”王鹏向记者表述了自己的见解。
对此，邢伟有着类似的认识。“下一步最难的是如何有效破解基层服务能力‘最后一公里’的体制性障碍与多元协同治理机制的缺失。”他具体分析，一方面，一些硬件投入仍存在“重建轻管”的痼疾。例如，部分养老、托育设施建成后使用率偏低，智慧化设备因维护责任不明、运营资金匮乏而陷入“建易用难”困境。另一方面，城乡二元结构仍需继续破除。农村养老、医疗等公共服务可及性有待进一步提高，社区层面面临资源碎片化与人力资本短缺双重矛盾。
“设施建起来了，却缺乏专业服务团队与可持续运营机制，这背后是投资于物与投资于人协同机制的缺失，长期形成的重硬件轻软件惯性导致民生项目‘见物不见人’，财政资金单兵突进而市场力量、社会力量难以形成合力。”邢伟强调，因此，“十五五”时期真正的“硬骨头”已从资金缺口转向制度性瓶颈，如何在基层治理中构建起权责清晰、多元共担、激励相容的长效运营体系，将是决定“十五五”民生蓝图能否从美好愿景转化为可感可及实景的关键所在。
王鹏也表示，解决“有设备没人用”的关键不在于增加拨款，而在于配套的体制机制改革，如编制管理、职称评定以及基层人员的激励机制能否跟上硬件更新的速度。
民生幸福没有终点，只有连续不断的新起点。（中国发展改革报我记者 | 荆文娜）
记者手记
从民生工程看“十五五”发展逻辑的深层转向
荆文娜
“十五五”规划《纲要》的目录里，藏着一个耐人寻味的结构性变化：109项重大工程按六大方面排布，其中“保障和改善民生”独占25项，体量仅次于新质生产力的28项。更重要的是，这些民生工程从分散嵌入转为独立成块的领域。
这不是文字层面的编排技巧，而是发展理念的一次“明牌”。
过去几十年，“要想富先修路”是典型的“投资于物”逻辑。但在“十五五”时期，规划蓝图给出了新公式：更大力度投资于人、服务于民生。这25项民生工程覆盖社会主义文化繁荣发展、高质量教育体系建设、健康中国建设、“一老一小”服务优化提升、社会关爱服务提升五大方向。它不再是“发展有余力再分配”的补充，而是被定义为“民生本身就是增长前提”的核心引擎。
其中的逻辑很清晰：一位老人能否获得护理型床位，影响着其子女能否留在劳动力市场；一个孩子是否有可及的托位，影响着年轻母亲是否退出职场；一所优质高中是否存在，影响着县域家庭的未来预期。这些事的市场投入不足、回报周期长，恰恰需要国家用重大工程来支撑。
这批民生工程呈现出鲜明的新特点——指标颗粒度更细。“十五五”规划《纲要》20项主要指标中，民生福祉类占7项，且统计口径发生质变。比如，用“护理型床位占比”替代笼统的“养老保险参保率”，用“3岁以下婴幼儿入托率”替代简单的“托位数”，这意味着考核重心从“有没有”转向了“好不好、均不均”。
从“补短板”升级为“全生命周期织网”。“十四五”主旋律是保基本，而“十五五”锚定“促均衡、提品质”。3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点、建设1000所以上优质普通高中、支持1000个紧密型县域医共体建设、人均预期寿命提高到80岁……目标直指全生命周期的保障网。
“硬投资”必须与“软建设”捆绑。这是真正的深水区。电梯换了、设备新了相对容易，但服务如何下沉到县域？编制与职称如何匹配？社会资本如何参与长效运营？国家发展改革委主任郑栅洁郑重强调，要把工程和项目“落到实处”，话外音很清晰：下一程的难点不在筹钱，而在建制。
25项民生重大工程单列，信号已足够清晰：中国式现代化，民生为大，这已被写进了项目清单和考核体系。
但蓝图的温度，取决于落地的精度。电梯平稳运行、病房焕然一新固然可喜，可真正的考验在于：县域的服务能不能沉下去？建好的设施能不能转起来？老百姓的获得感能不能不衰减？唯有答好“软建设”这道题，“十五五”的民生工程才不会只是纸面上的25行文字，而成为14亿人生活中真实的向上力量。