中国发展改革报社记者 | 甄敬怡
继发布《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》后，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》面向“十五五”时期以及更长远的未来，对科学有序开展碳达峰碳中和综合评价考核作出系统部署。
“《办法》作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现‘双碳’目标。”国家发展改革委有关负责人表示，开展评价考核也将进一步发挥碳达峰碳中和的战略牵引作用，加快推动能源转型和产业升级，加紧经济社会发展全面绿色转型，降低全社会对化石能源的依赖。
压实政治责任
“软任务”变为“硬约束”
以往的能耗双控考核以省级人民政府为考核对象。此次发布的《办法》明确，评价考核对象为各省、自治区、直辖市党委和政府，要求坚持党政同责、一岗双责。
“《办法》首次以党内法规形式对碳达峰碳中和综合评价考核工作作出系统部署，是法治化推进‘双碳’工作的基础性、纲领性文件，对于加强党对‘双碳’工作的集中统一领导，引导和督促各地区党委、政府树立和践行正确政绩观，推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。”中国宏观经济研究院能源研究所所长吕文斌表示。
《办法》明确了国家层面的责任分工和地方层面的落实安排。国家层面，在党中央集中统一领导下，评价考核工作由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施。地方层面，各省（自治区、直辖市）党委、政府按照国家要求因地制宜制定省级碳达峰行动方案，按照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标、分年度目标及相应任务举措，经党中央、国务院审定后作为后续评价考核依据。
《办法》强调，考核结果与地方党政领导班子及各级领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理等挂钩，根据评价考核结果对有关省（自治区、直辖市）进行约谈、通报提醒、通报表扬。
“‘有奖有罚’的鲜明导向，推动地方将‘双碳’工作纳入经济社会发展全局，统筹推进、久久为功。”中国工程院院士、清华大学碳中和研究院院长贺克斌表示，健全责任传导机制，保障了“双碳”工作的长效落实。“通过科学的制度设计，推动地方党委、政府树立和践行正确政绩观、坚决扛起碳达峰碳中和责任，让地方发展有目标、有任务、有压力、有动力。”
当前，世界百年变局加速演进，国际局势进入冷战后最复杂、最不确定的重构阶段，我国统筹发展、减排和安全的风险挑战明显增多。“《办法》的出台体现出强烈的政治属性、鲜明的价值导向，确保了全党认识统一、方向一致，推动加快降低经济社会发展对化石能源的依赖，构建独立自主的新型能源体系，以全面绿色发展的确定性，应对外部环境急剧变化的不确定性。”吕文斌表示。
创新指标体系
“5+9”架构实现从“能”到“碳”
“十五五”是实现碳达峰目标的攻坚期、决胜期，不仅要如期实现2030年前碳达峰，还要实现“煤炭和石油消费达峰”“到2030年碳排放强度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消费占比达到25%”等目标。
国家发展改革委有关负责人介绍，为如期实现目标，《办法》设置了包括5项控制指标和9项支撑指标的指标体系。控制指标为碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，都是对实现碳达峰目标起决定性作用的指标；支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标。
“‘5+9’的指标体系既突出重点、又覆盖全面，既立足当下、又着眼长远，将引导各地区准确把握、高效落实党中央、国务院部署要求，确保如期实现2030年前碳达峰及相关目标。”该负责人表示。
评价考核立足能耗双控实践基础，锚定“双碳”目标，将关键指标从“能耗”转变为“碳排放”。国家节能降碳中心副主任高虎分析，以往能耗双控考核以能耗强度降低为核心，着力提升全社会能源利用效率。《办法》把“碳排放总量”“碳排放强度降低”作为核心控制指标，同时保留“单位地区生产总值能源消耗降低”作为支撑指标，释放了明确信号：一方面，要更高水平更高质量推进节能工作，用更少的能源消耗支撑更多的经济增长；另一方面，要严控化石能源消费，大力发展非化石能源，用同样的能源消耗实现更少的碳排放。
“《办法》突出了评价考核的‘综合性’，将考核范围从单领域拓展到多维度。”高虎表示，我国从“十一五”开始将能耗强度降低作为五年规划约束性指标，“十三五”以来全面推进能耗双控，总体都是围绕能源消费进行考核。《办法》新增了“年度新增用电量中新增清洁能源电量占比”“碳市场覆盖行业的碳排放控制目标”“森林蓄积量增长”等支撑指标，覆盖范围更大、涉及领域更广，将进一步推动绿色低碳转型成为全党全社会的共同行动。
优化实施机制
上下结合不搞“一刀切”
评价考核将如何开展？《办法》从目标分解、结果评定、实施程序、监测预警等方面进行了部署。
值得注意的是，目标分解方面，《办法》不再沿用以往能耗双控“自上而下”的方式分解目标，而采用“上下结合”方式，由各地按照国家统一的工作要求，因地制宜结合实际研究提出目标并编制行动方案，经国家层面衔接审核、报党中央和国务院审定后作为评价考核依据。《办法》还明确要求衔接审核要体现差异化，不对各地作“一刀切”要求。
对此，吕文斌表示，采用“上下结合”方式，对各地区达峰时间不作“一刀切”要求，有助于推动央地之间、地区之间、部门之间目标任务有效衔接，确保目标立足实际、切实可行。
《办法》提出，评价考核工作将按年度开展，于评价考核年度次年具体实施，遵循“地方自评、部门评价、实地核验、综合评定”的程序，首先由地方对标要求开展自评，然后各有关部门对所负责的指标进行综合评估、发现短板弱项，再由国家发展改革委通过实地核验对结果进一步把关，综合评定提出各省级地区“优秀、合格、不合格”考核建议等次，商中央组织部后报党中央、国务院审定。审定后的考核结果将反馈给地方并抄送中央纪委国家监委，作为地方奖惩、干部考评的重要参考。
“在开展评价考核过程中，各地区、各有关部门要立足实际、着眼长远，做到三个‘并重’。”吕文斌表示，一是“约束”和“激励”并重，要有效运用行政和市场手段，在市场机制、资金分配、评先评优、选拔任用等方面加快完善配套政策，鼓励各地方在绿色低碳发展政策制度、体制机制等方面勇于创新、开拓新路；二是“显绩”和“潜绩”并重，要客观评价“显绩”，引导地方党委、政府和各级领导干部校准干事创业的“政绩坐标”，也要综合衡量“潜绩”，引导地方党委、政府和各级领导干部做好绿色转型的长远性基础性工作；三是“刚性”和“弹性”并重，综合评价考核是推进碳排放双控的硬招实招，要求是“刚性”的、指标是明确的，与此同时也要考虑国内外形势变化、自然气候条件等因素的影响，根据需要动态优化评价考核细则，保持调控措施的“弹性”。