黄征学
城乡增减挂钩制度始于严格的耕地保护。特别是1998年《土地管理法》颁布后，如何协调好保护耕地和保障发展的关系，成为土地管理关注的焦点。20世纪90年代中后期开始，江苏、浙江等沿海发达地区相继采取建设用地置换、周转、土地整理折抵等办法，统筹城乡建设用地利用，缓解城镇建设和园区建设土地缺乏的问题。2000年6月，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》首次提出“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”此时，城乡建设用地增减挂钩的指标仅限制在乡镇范围内使用。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川等五省市被列为城乡建设用地增减挂钩首批试点，规定增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用。2006年4月，原国土资源部批准下发了第一批五省市设立挂钩试点项目区183个，使用周转指标4923公顷（7.38万亩）。应该说，早期的城乡建设用地增减挂钩试点，主要目的是协调保护耕地和保障发展的关系。
2007年，重庆开始以地票形式在全市范围内开展城乡建设用地增减挂钩试点，作为首批尝试“地票”交易的农户，户均获得9万多元的财产性收入。城乡建设用地增减挂钩的财富效应开始凸显。2008年，为支持汶川地震灾后重建，原国土资源部出台政策，允许部分重灾县将灾后重建增减挂钩节余指标在市域范围内流转使用，这也是首次增减挂钩指标空间范围扩大到市域范围。在总结第一批试点经验及问题的基础上，为规范城乡建设用地增减挂钩试点，2008年6月原国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确了城乡建设用地增减挂钩的原则、组织、实施、验收等内容。2008年和2009年，又批准了河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏等19个省区开展增减挂钩试点。随着试点范围扩大到24个省区市，原国土资源部改变了批准和管理方式，将挂钩节余指标纳入年度土地利用计划管理，原国土资源部负责确定指标总规模和分解下达指标，试点省区市负责试点项目区的批准和管理。但在试点过程中，部分地方为获取建设用地指标，强迫农民上楼，引发舆论关注。2010年，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》对规范增减挂钩提出了具体要求，但并没有否定增减挂钩扩大交易范围的做法。2013年“4·20”芦山强烈地震之后，原国土资源部同意所有受灾区县，都可以“在市域范围内安排使用”节余增减挂钩指标。这个时期的城乡建设用地增减挂钩政策主要限定在市域范围内使用，统筹解决城镇建设用地指标不足和农民增收乏力的问题。
2010年以后，特别是国家开展14个集中连片特困地区扶贫攻坚以来，城乡建设用地增减挂钩的政策开始与扶贫结合在一起。2012年，原国土资源部《关于印发支持集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》首次提出“支持有条件的连片特困地区开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作。”同年，原国土资源部在乌蒙山集中连片特困地区开展试点，分别安排四川、贵州、云南三省城乡建设用地增减挂钩指标9.6万亩，并允许增减挂钩指标在市域范围内统筹使用。2014年9月，原国土资源部为支持巴中脱贫，首次提出“可在省内跨县、市开展增减挂钩。”这是增减挂钩的空间范围第一次由市县跨越到省。同年10月，该政策向四川省秦巴山片区和乌蒙山片区28个县区延伸。增减挂钩指标的分配也逐渐向贫困地区倾斜。2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。”肯定了原国土资源部在秦巴山片区和乌蒙山片区的做法。增减挂钩指标交易范围由市域范围扩大到省域范围。2016年，巴中市300公顷建设用地增减挂钩节余指标按每公顷442.5万元的价格出售给成都高新区，总金额超过13亿元，成为全国首例省域范围内城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂。2017年中央办公厅国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知首次提出“探索‘三区三州’及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易”。增减挂钩指标首次突破省域范围。根据四川省国土资源厅的测算，2017年四川省内增减挂钩指标省域内流转的均价为每亩29.5万元，而跨省流转预计将达到每亩60万元。每次增减挂钩指标交易范围扩大，都是价值再发现的过程，也是农户获得更多财产性收入的过程。
城乡建设用地增减挂钩制度的出现，最初是为缓解城镇建设用地的缺口，但在制度变迁过程中，增加农民财产性收入的功能逐渐凸显出来，增减挂钩政策逐步向扶贫倾斜。这为城镇化带来两个方面的影响：一是为城镇发展提供更多的空间，二是让农民带上“嫁妆”进城成为可能。
但城乡增减挂钩制度在实践中，也出现了一些问题：首先是对城市规划的冲击。一般而言，城市规划区范围内的土地，都会有农用地转用指标和具备征收条件，通过增减挂钩获得的指标，可能会用到规划区范围外，影响城市规划的实施。其次是耕地占补平衡管控难度加大。尽管耕地占补平衡原则上在省内统筹（2018年开始少数省市可在全国统筹，但条件非常苛刻），但实际耕地占补平衡任务基本都落实到县（市、区）里。增减挂钩的指标跨县交易后，耕地占补平衡的任务由指标调出县（市、区）承担，还是指标调入县（市、区）承担，尚不明确。指标交易拓展的范围越大，耕地占补平衡监管难度也越大。
不断完善增减挂钩政策的管理，妥善应对城乡增减挂钩政策对城市规划可能带来的冲击，协调好城乡增减挂钩政策和耕地占补平衡政策关系，让增减挂钩政策在保护耕地、保障发展、提高财产收入等方面发挥更大的作用。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
